领事工作者的天职

张宏喜
（2012年11月11日）

我于1964年大学中文系毕业后分配到外交部工作，在40多年的外交生涯中，有一半时间是做领事工作的。我在领事司从一般干部做到副处长、处长、驻外领事参赞、副司长、司长。我是从领事司出国担任驻坦桑尼亚大使和驻纽约大使衔总领事是的。如果用一两句话来概括我40多年的感受，那就是：作为外交工作者，他最重要的职责是维护国家利益；作为领事工作者，他的天职是保护海外我国公民。
我是1979年从驻泰国大使馆任满回国后分配到领事司的。我不是学外语出身，搞外交天生不足。但我干一行爱一行，爱对自己主管的工作钻研，所以到领事司后我对旧中国、新中国和其他国家的领事工作历史与现状进行了了解，对我国今后领事工作的发展进行了思考。我到领事司是改革开放起步不久，可以说，我见证了改革开放以来我国领事工作大发展的全过程。我国领事工作的大发展与我国的改革开放同步而行。

保护本国公民是领事工作者的天职
领事工作包括许多方面，其中最重要的就是保护在海外的我国公民，我们通常把这项工作称之为领事保护。有人问为什么不叫外交保护？这是历史原因形成的。领事制度的历史源远流长，领事的产生先于大使。领事最早出现于欧洲5世纪末。“领事”一词是从英文CONSUL翻译过来的。CONSUL一词是来自古罗马（公元前8世纪—公元前31年），当时两个执政官中有一个称为CONSUL,其地位当然是非常显赫的。公元476年西罗马帝国灭亡后，欧洲进入封建社会，经济上出现了大发展，商业比过去发达起来。一些商人到其他国家经商，为了保护自己和一致对外，也是为了协调内部，这些商人们就组织起来选举了自己的头，他们不知道自己选出的这个头该叫什么，估计是为了提高地位而不被当地人歧视，就选择了历史上曾经非常显赫的CONSUL这个称谓。十五世纪欧洲不少地方都有CONSUL，这种现象已经相当普遍，形成了领事制度。十六世纪欧洲国家认为CONSUL很重要，就不再由民间选举，而由国家派遣，这样CONSUL就成了国家的代表。
而派遣大使的外交制度呢，其产生要比领事制度至少晚上好几百年，有的教科书说外交制度产生于15世纪，盛行于17世纪。外交制度的特点就是互派大使，大使是王室之间互派的，至今人们仍将大使视为国家元首的代表。领事制度与外交制度的区别就在于:领事产生于民间，领事的产生是为了保护本国公民；大使产生于王室，大使的派遣是为了王室之间的沟通。在欧洲有一个时期领事制度与外交制度并存，有的国家有一个领事机构，还有一个外交机构。17世纪外交制度兴盛后领事制度曾一度衰落，二者合并为一。但随着资本主义的发展，18世纪领事制度又兴盛起来，特别是在帝国主义、殖民主义向外侵略与扩张时，为瓜分世界、抢占殖民地和攫取势力范围，他们到处派领事。在旧中国，最多时就有33个国家在我国47个城市设立了196个领事机构。仅日本就在我国开了40多个领馆，到处收集我国情报和大肆进行渗透,为其侵略和占领中国服务。
目前，虽然各国的领事机构都设在外交部之内，领事官员是外交官员的一部分，但仍存在外交官系列和领事官系列两个并存的系列，尽管某个人的身份可以随时在二者之间转换。有的国家规定有些事只有领事官有权办理，他所签署的文件具有法律效力，而一个外交官只有兼任领事官才可以做这类事情。在治外法权流行时期领事甚至可以担任法官。还曾出现过在一国首都既有一国的大使馆，又有该国的领事馆，我国与印尼刚建交时，在雅加达就既有大使馆又有领事馆，因为原国民政府在雅加达就设立了这么两个机构，我们接管时也只能这么办理。现在在首都只有大使馆，而在大使馆内设领事部，领事部主任通常为领事参赞兼总领事，领事馆都设在首都之外的城市。由于以上历史原因，联合国有一个《维也纳外交关系公约》，又有一个《维也纳领事关系公约》。中美有一个建交公报，还有一个建立领事关系和互设领馆的协议。总之，领事工作是外交工作的一部分，领事人员是外交人员的一部分，但是非常特殊的一部分。
当一个外交部的人进入领事官这个系列时，他就应该立即意识到自己身上肩负着保护海外本国公民这一天经地义的神圣职责。在当代，外交官完全可以行使原由领事官担当的保护本国公民的职能，但习惯上一般仍将此称为领事保护。每一个外交人员在完成他本人承担的与驻在国政府交往的外交任务的同时，都不应该忘记自己身上同样肩负着保护本国公民的神圣使命。是叫外交保护还是领事保护无关紧要，保护好本国公民才是根本。
领事保护的对象最初是本国商人；后来欧洲的航海发达了，大量海员出现，领事保护的对象就扩大到海员；再往后，在国外的本国公民越来越多，各种职业的人都有，领事保护的对象就扩大到保护所有在海外的本国公民。
领事就是为保护本国公民而产生的，所以我说保护本国公民是领事人员的天职。

改革开放前领事保护的重点是华侨
改革开放前28年我国出国人数总共28万人次，平均每年仅一万人次，而且相当多的是因公出国团组，所以那时我们的领事保护基本上涉及不到一般临时出国的民众，差不多把力量都放到了保护华侨方面。
说到华侨，可以说这是新中国外交中一个很突出很具特点的重大问题。我国人民向外移民的历史很悠久，到了唐代就有大批中国人向外移居，主要是东南亚。直到如今，国外华侨华人集聚的地方还常常被称为“唐人街”，老华侨也习惯于称自己为“唐人”，回中国说是回“唐山”。特别是到了近代，由于外国侵略、内乱不已、灾害频仍、民不聊生等等原因，国内人民特别是沿海百姓利用出海之便，连年向外移民，形成了海外华侨众多的现象。
众多的华侨到了外国勤劳善良，手胼足胝,自己的生活有了提高，也对当地的发展做出了贡献，很多地方是华侨开发出来的，有的与当地人民一起抵抗外来侵略，保卫当地的独立，成为英雄。对此当地人是有目共睹的。但由于民族、文化、宗教、习俗等等的差异，华侨与当地人存在一定矛盾，这也是事实。例如澳大利亚第一次发生排华的起因是当地人说华侨不遵守八小时工作制、周末不休息等，其实是当地人怕华侨抢了他们的生计。在东南亚，华侨人数众多，经济实力强大，有的存在宗教差异，对华侨心存疑虑，对即使已经加入他们国籍的中国人仍不信任，怀疑他们依然心向中国而不效忠于当地国家。等到新中国成立，加上政治上社会制度和意识形态的不同，有些国家还有共产党问题的存在，对华侨华人的不信任增加，尤其担心新中国利用华侨华人对他们形成威胁。这样，众多华侨华人的存在成为东南亚国家与我国之间的一个突出问题。
各种因素加在一起，在东南亚、美国、澳洲等排华事件时有发生。可在旧中国，积贫积弱的中国政府无力保护他们，各国不断发生排华事件，华侨的生命财产得不到任何保证，华侨被称为“海外孤儿”。
中华人民共和国的成立标志着中国人民从此站起来了，作为中国人民的一部分，海外华侨理所当然地受到祖国政府的保护。在具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》里就有保护国外华侨正当权益的条文。以后的每部宪法都有这一内容，就连文革中被改得不像样子的那部宪法，都不敢把保护国外华侨正当权益的条文删掉。
保护华侨不能等事件发生了再去采取行动，设法防范于未然，解除外国政府和民众对华侨和我国的疑虑，从长远和根本上解决问题，是我国第一代领导人的深谋远虑。为此，建国不久，我国决定改变过去承认双重国籍的传统观念，采取把华侨华人区别开来的新政策，凡加入或生而取得外国国籍的中国人不再视为华侨，而是外国公民，称之为华人，属住在国管辖，不要求他们效忠于我国。当然，由于是同种同文，也不能把华人与纯粹的外国人等同，而把他们视为亲戚，如周恩来总理所比喻，他们是我们嫁出去的女儿或被人家招赘走的儿子。我国与印尼等东南亚国家就此进行了谈判并达成了协议。这对上千万海外华侨华人融入当地社会、能长期在当地安居乐业无疑是极具重要而深远意义的事情。能解决众多华侨华人在当地长期生存问题，对华侨华人、对东南亚等国、对我国都是一件有利的好事情。
但外国特别是东南亚国家对华侨华人和我国的疑虑或偏见，不是一朝一日和一纸协议所能解决的。加之冷战时期和意识形态挂帅年代的重要因素，还是发生了1960年印尼大规模排华的重大历史事件。我们不能让“华侨是海外孤儿”的历史重演，与印尼进行了坚决的斗争，租船从印尼接回了10多万难侨（《中国外交词典》数字），这是新中国第一次大批撤侨。越南统一后，发生了震惊世界的大规模驱赶华侨华人事件，1978至1979年初我国接受了被越南驱赶的28万难侨（《中国外交词典》数字）。当时我国的实力和条件很差，我们是克服了种种困难才接回和安置这么多侨胞的，的确是尽力而为了。1983年蒙古排华，我们在同蒙方交涉中既坚定又策略，迫使蒙方中止事态，使数千华侨得以继续留蒙，接受了两千多无法立足的侨胞回国安置。


我国老一代领事工作者的贡献
虽然建国后我国政府是尽力保护华侨的，但以今天的眼光来看，做得不够值得反思的地方多多，有相当多应该得到保护的华侨我们未能保护到。特别令人痛心的是，在我国文革混乱的不正常时期，由于当时国际政治斗争的诡异和错综复杂，我们对政治上支持我们、但大搞极左而疯狂迫害华侨的柬共未能给予有力交涉和采取措施保护华侨。作为老领事工作者，反思历史，不能不说这是我国领事保护上的重大失误和一道深深的伤疤。在我担任处长时就曾写过这方面的内部文章进行探讨和向上级报告。
造成这种现象的原因有多种，首先是我们当时的国力不足，数百万华侨遭难，即使我们想救他们于水火，光接运交通工具就根本无法解决。
但就主观因素来说，我们有值得检讨的地方。首先是从1949年新中国成立到1978年改革开放前，不少人对领事工作的看法有误，当时在不少人的眼里好像派领事建领馆这些都是帝国主义的玩意，我们又不向外侵略设那么多领馆派那么多领事干什么？这恐怕是我国人民过去普遍痛恨外国领事、租界、治外法权情绪的延续。在此观念下就很自然地对领事工作不重视，不但不欢迎西方国家来我国设领，原则上不与资本主义国家发展领事关系包括签订领事条约，我国也不积极在外国增设领馆。旧中国在国外有85个领馆，新中国成立时由于一些国家与我们没有建立外交关系，对与我们有外交关系的国家也不积极设领，所以在国外的领馆减为14个，而到了文革只剩下5个，大使馆内领事部人员很少，这就很不利于保护我国海外公民，领事保护工作成为我们的薄弱环节。文革属不正常时期，即使文革前，我国与外国的领事关系也是处于萎缩状态，这是我国封闭锁国的表现之一。一个国家对外封闭，就不知道领事工作有什么用处，只有对外开放才能明白领事工作之必不可少。
还有，那时是冷战和意识形态挂帅的历史时期，办什么事都与政治扯上关系。每次发生排华事件似乎都表现出或强或弱的政治色彩，有关国家把华侨问题作为实现某种政治意图的题目，甚至作为反华的工具去利用，其结果是促使事件进一步激化。我们方面也是如此，总把这样的事情提高到政治的高度去看待和处理，当然只能坚决斗争，不作妥协，使局势缓和不下来。双方都不妥协，不仅使更多的华侨华人遭难，也给两国带来重大损失，只能是双败，而不可能是双赢或一方赢一方输。哪个国家发生大规模驱赶华侨华人，哪个国家必遭受经济、社会、外交上的巨大损失。处理蒙古排华是改革开放后的事情，那次就比较好，我们没有打算利用这次事件好好整整蒙古的打算，而是设法使事情缓和，蒙方自知理亏也没有在错误的道路上坚持到底。
1978年十一届三中全会开启了我国改革开放的新时代，邓小平同志号召我们解放思想，指出解放思想是一个重大政治问题。从此全党全国出现了一个解放思想、转变观念、克服僵化的高潮。我所在的外交部和领事司也不例外，我们学习邓小平同志讲话精神，联系了领事工作的实际，首先就有一个对领事工作如何认识的问题。我们的首任司长、部领导张灿明和老司长聂功成等，组织大家对领事制度进行了深入研究，撰写出版了《新中国领事实践》一书，使大家对领事制度有了一个深化认识。不能因为外国领事在旧中国干尽了坏事就对领事制度全盘否定，列强可以利用它为侵略服务，我们为什么不可以利用它为改革开放服务？这么一考虑问题，就改变了过去对发展与西方国家的领事关系持消极态度为积极态度，争取多设驻外领馆，多与外国签订领事条约和协议，大力发展对外领事关系，加入联合国《维也纳领事关系公约》，为我国的改革开放服务，更好地保护我国在海外的公民及各种利益。局面很快发生变化，这就为我们今天能更好地搞好领事保护打下了坚定的基础。
领事司的同志对领事工作的看法发生了重大变化，可圈外的看法不可能一下子转变过来。当听说我被分配到领事司时，我的一些老上级和熟人劝我不要去领事司，说那里就是填填表盖盖章，办办护照签证，谁都能干，没有意思。就是办护照签证与现在比也是数量少得多、技术简单得多。大学生毕业分配没有几个愿到领事司的。实事求是地说，在外交部从事对美、对俄、对欧、对联合国的工作，乃至从事新闻工作等等，自然都是十分重要的，不能说搞领事工作要比这些工作重要，但难道领事工作就那么不足挂齿吗？演一出戏总有主角和配角，但离开哪个角色都演不成一出戏，一个配角演坏了会把整出戏搞砸。所以，我一向不赞成把工作分为三六九等，越是别人看不起的地方，我越想去体验一下，看那里到底怎么了？所以我就毫不犹豫地到领事司报到了。到领事司后我向老前辈学习，按邓小平要求的解放思想去看问题，结果发现，这里的工作不是不重要，而是一块外交部里没有很好开垦的处女地，这里的工作很重要，但很多人却没有认识它，因此也没有很好地去开发。
就拿护照工作来说，20年前我参观和访问了澳大利亚、日本、美国、英国、荷兰、西班牙、意大利等国印制、颁发、管理护照的机构，同他们的官员进行了交谈，发现其中的学问非常大，我们当时的水平太落后，与人家的差距太大，绝对无法适应我国改革开放的要求。当时我说过，日本的人口是我国的十分之一，但当时他们的出国人数竟是我们的十倍，如果我们的经济力量达到日本的水平，我国会有多少人员出国？那时我们的护照工作、领事工作该怎么办？据我了解，那时我们国家除了我还没有一个人参观过这么多外国的护照机构。
当我成为领事司的领导后，对其他国家特别是发达国家是如何进行日常领事保护的，进行了认真的调查研究，发现人家的规章、经费、人手都大大超过我们，如果我们没有一个大的变革和改进，特别是我们的领事官、外交官的脑子里不大大提高领事保护的意识，加强领事保护的观念，那我们就非有负国家的重托、人民的期望不可。可以说，我在任内为加强我国的领事保护工作曾奔走呼号，在司内司外、部内部外、国内国外走到哪里讲到哪里，一再向上级提建议，尽可能地要求我司和驻外使领馆做好每个领事保护案件。例如，我个人曾到澳大利亚监狱探望被关押的我国公民，我们司曾数次申请派专机接回被外国超期扣押的我国公民，专项申请经费修缮我在缅甸抗日烈士墓地，为在国外遭遇车祸遇难的四川省公民家属讨回几万美元的赔偿，多次成功保护了我国被扣货轮、渔船等等。我曾深入到渔村了解我国渔民的状况，想弄清为什么我们的渔船在海上常与别国发生矛盾？我还到过发生非法移民严重的农村去作调查，找找根源，以便外国与我谈判这个问题时我心里有数，妥善应对，使我国公民不致吃亏。即使对来自我国的非法移民，在反对他们的非法行为的同时，也要保证他们能得到必要的人道主义待遇，给予他们必要的帮助。在非法移民问题上发达国家负有很大责任，他们对非法移民有需求，所以不能都怪我们的人，我们不能单方面承担责任。我要副司长彭克玉同志组织人员起草了我国第一部领事保护内部指南，尽管与现在公布的指南差距很大，但毕竟开了个头。可以说，几代新中国的领事工作者都为我国领事工作的提高与发展付出了自己的艰辛努力，我继承了他们的光荣传统，在我这一任内，我与我的同事一起，尽了绵薄之力。

我国领事保护的重大飞跃
领事保护应该是国家意志，必须上升到国家层面才能搞好，所以光靠我们这些专业领事工作者努力不行，必须使上级领导特别是国家领导人重视才行。绝对不能说过去我们的国家领导人不重视保护我国在海外的公民，应该说建国后从我国的第一代领导人开始都重视这个问题，否则怎么能在共同纲领和宪法上写上保护华侨的条文呢？为了使几千万的华侨华人在海外能长期生存和安居乐业，周恩来总理兼外长、陈毅副总理兼外长都亲自苦口婆心地同外国领导人多次谈这个问题，花费了不少心血。后来的国家领导人也曾多次为发展我国的领事工作、改进领事保护亲自批示、批款，1990年在科威特的我国劳工遭受战火灾难时，就是当时的国务院领导亲自担任组长，成功撤退五千多工人安全回国，其中包括一百多台胞。当时台海两边是没有联系的，但为办理这批台胞撤离事项，我们领事司就同他们在台的家属进行了联系，开辟了海峡两岸联系的先河。
问题在什么地方呢，在于我们的开放是逐步进行的，出国人员是逐步增加的，领事保护案件是从少到多、从轻到重逐步积累的，事情总有个从量变到质变的过程，只有当事情达到一定程度和规模时，才会上升到国家的层面。再说，只有当我们的国力强大到足够时，也才能做到想做的事情，而不至于像改革开放前那样心有余而力不足。
改革开放后，我国出国人数年年直线上升，从原来的一年一万人次，到几十万、几百万、几千万，每年上亿的出国人数恐怕也是指日可待了。从大多是因公出国，到私人留学、工作、旅游、探亲、经商、劳务、移民等等，弄得现在全世界除了北极南极外哪里都有中国公民。过去出国是我们外交部人员的“特权”，现在是平平常常。有的地方很动乱、很落后，很少有别的国家的人去，却突然会发现那里竟也有一堆中国人。这真是过去做梦也没有见过的事情。与此同时，世界各国的人们也都争先恐后地搭上前往中国的火车或飞机，去中国成为一种时髦。这是好事情，说明我们中国真的是对外开放了，走向世界了。这一下可忙坏了领事工作人员。每年3万以上的领事保护案件就够忙的了。我到领事司时仅4个处五六十人，现在有8个处和一个领事保护中心，近200人，国外领事干部500多。我看国内外再增加一两倍领事工作人员不算多。我当司长时问过美国人，他们国务院有800名领事工作人员。
我的感觉是，自从党中央提出立党为公、执政为民、以人为本、创建和谐社会之后，事情发生了一个飞跃。在国内一旦出现大的安全事故、发生重大自然灾害，国家领导人总是在第一时间作出批示和安排，甚至亲赴灾区第一线指挥。遇有我国公民在国外遇到重大灾难，也是如此，国家领导人很快发出指示，外交部、驻外使领馆和有关部门自然要雷厉风行、全力以赴把事情办好。
最重要的还在于，我们不是总靠领导人一次一次批示，而是很快适应客观形势的发展，建立了一套制度、机制、财政的保证，只要事情一发生便立即启动，以最快的速度、最大的效率把领事保护工作做好。为此在外交部成立了领事保护中心，建立了部际联席应急机制，一旦有事，四面八方齐心协力，要人有人，要钱有钱，要飞机轮船有飞机轮船，需要军方就立即出动。所以我国现在的领事保护越做越好。2011年我们在非常紧急、非常困难的情况下，动用各种手段，把3万多同胞一个不落地从利比亚的战火中救回国内，真是中国外交史上的空前行动，也是其他国家羡慕不止的事情。
除了上级领导的英明领导、国内各部门的全力支持外，这一切都需要外交人员、领事人员和有关部门的主管人员具体去办，而我们是中国共产党教育出来、中华民族哺育出来的人，我们的人总能在别国办不成的时间和地点，办成保护我国公民的事情。有不少事情恐怕只有我们在共产党领导下的社会主义中国才能办到。那样不怕死、不怕困难的大使、总领事、外交人员、领事人员、主管人员，到哪里去找啊！当我看到《情系海峡——祖国大陆保护海外台胞权益实录》、《紧急护侨——中国外交官领事保护纪实》、《国家——2011·中国外交史上的空前行动》等书时，作为一名老领事工作者，不能不感慨万千，激动和感动得热泪盈眶。

结束语
现在远不是我们可以做到什么都称心如意的时候，我们的实力仍然有限，我们的困难还多得很，我们不可能在什么地方都派外交官、领事官常驻。我们中国人可以办到别国办不成的事，可我们也常常遇到别国从来没有遇到过的事情和困难。所以我们不能满足现状，不能骄傲自满，不能止步不前。还要努力，还要改进，还要迎接更大的挑战。作为一个退休的老领事工作者，我也请国内外的同胞们能够了解，领事保护不是万能的，有些能做有些不能做，有些想做做不到，万一我们的外交领事人员尚有不足之处，未能在你最需要的时候即刻到达，请多谅解和包涵。更渴望同胞们多为现在在任的我的同仁多出好主意。