当今国际格局催生中国公共外交

    目前，有两种国际格局同时存在：一种是传统的国际格局，即传统的国际关系体系。它是由国家、国家集团之间力量对比和相互关系所构成的国际关系结构及国际战略态势。另一种是非传统的国际格局。它是以“9·11事件”和美国发动的阿富汗战争、伊拉克战争为标志出现的。这种非传统国际格局的特点是，国家、国际集团与非国家、非政府行为体，甚至是个体行为之间形成的不对称的对立冲突。包括“基地组织”在内，实际上已经形成“隐形”的一极，对美国这一极可能构成严重的安全威胁。他们分散在世界各地的平民之中，宣布对美国这“一极”发动“圣战”，构成了冷战后比任何一个国家对美国更大的现实威胁。这不是国家和国家之间的战争或冲突，但对传统国际格局和国家安全的影响非常之大。所以这种非传统格局的变化趋势是今后全面认识国际格局时不可或缺的一个视角。从上述传统和非传统国际格局两方面看，似乎可以对当前的国际格局做如下描述，并进一步认清中国开展公共外交的必要性、重要性和基本理念。

    一、全球层次：世界格局仍处于“一极多元”状态，美国这一极处境被动，影响下滑，国际力量多元化发展态势在加强。

    20世纪60年代后期，由于广大发展中国家的独立、不结盟运动的兴起，日本和德国的经济崛起，美国和苏联两个超“极”大国对抗的“两极”格局被打破，出现国际力量多元化趋势，即所谓国际格局的多极化。不过，到20世纪90年代初，在多极格局尚未形成之前，苏联这一极便告解体，实际上全球只剩下美国这一个超级大国，国际格局从那时起便出现“一极多元”的状态。除了世界原有各大力量竞相发展以外，由于经济全球化、社会信息化的迅速发展，跨国公司、新媒体、非政府组织、海盗集团和恐怖组织等多种多样的非国家行为体，对本国和别国产生的双重影响进一步增大。21世纪以来，在世界格局中，这种国际力量的多元化的新发展，成为非传统国际格局形成的客观要素。

    目前，这种“一极多元”世界格局的基本结构没有发生根本改变。现在世界上不可能出现与美国并驾齐驱的综合意义上的“一极”。在可以预见的未来，在综合国力方面有可能超过美国的并不是中国，而很可能是在经济、政治、安全方面逐渐融为一体的欧盟。如果美国不能改变军事安全成本过高的国家发展模式，美国经济、金融实力还可能下滑，最终沦为类似前苏联那样拥有巨大军事优势，在经济、政治方面却力量薄弱的泥足巨人。世界格局有可能向谋求多元共存方向演变。

    正是在这一大的国际格局变化背景下，传统意义上的国家对国家、政

    府对政府的外交也发生着新的变化，公共外交的重要性和必要性明显上升。作为国家软实力的重要组成部分，公共外交体现着综合国力的一个侧面。国家、政府的外交需要更多地面对国内外公众讲话；涉外的非外交政府官员必须具有公共外交的意识；专家学者在国际人文交流与信息思想传播方面也需要培养公共外交的能力；包括互联网在内的媒体和各种民间团体在对外民间交往与沟通中的作用越来越大，并形成公共外交的多种平台、渠道和纽带。

    二、大国关系层次：大国关系格局目前仍是“一超多强”，但“一超”相对衰落，“多强”队伍扩大。

    大国关系格局是世界格局中最重要的一部分。从大国力量对比看，目前美国仍然是世界唯一超级大国，其他国家再强，在综合国力方面还强不过美国。美国是“全能冠军”，其他国家顶多是单项冠军而已。因此，“一超多强”的大国关系格局并未发生根本改变。

    21世纪以来，尽管经历了“9·11事件”、伊拉克战争和金融海啸，美国作为“一极”走向衰落，“多强”力量不断走强，但美国仍然是包括军事、经济各方面在内的世界唯一超级大国。另一方面，多强也在此消彼长中扩大和发展。例如，新兴经济体、“金砖四国”和20国集团的出现，标志着20世纪60年代以来由美欧日三极主导的国际经济格局已大为改观。在经济全球化、社会信息化背景下，这种多强力量发展的主流还是相互依存、相互渗透，而非彼此对抗。另外，尽管军备竞赛有加剧之势，但包括核武器在内的大规模杀伤性武器的研发与使用受到国际社会很大约束，核大国也在裁减核武器。在增强国防力量应对传统安全威胁的同时，如何应对非传统安全，确保国家和公民的可持续安全，并占据国际道义的制高点，显得尤其重要。在这一过程中，2008年版美国国家情报委员会报告仍强调：“纵观历史，比起两极和单极体系，多极体系更不稳定。”美国今后仍会竭力维系“一超”地位，防止任何国家挑战美国的霸权。中国作为多强中最引人瞩目的后起大国容易“树大招风”，因此针对各重点大国的公共外交应得到高度重视。

    三、地区层次：以区域经济合作为主导的多元并存地区格局相对稳定；以民族、宗教和地缘政治利益争夺为特征的两极对抗格局充满危险。

    目前，地区格局出现了几种趋势：第一种是多元并存的地区格局，既表现在不同文明、文化方面，也表现在经济相互依存方面以及区域合作机制方面。例如，在东亚地区，不同社会制度与发展模式同时并存，形成东盟和中日韩的“10+3”合作机制。第二种是多元一体。多元一体是在多元并存基础上的延伸和发展。例如欧盟的一体化趋势、东盟的发展以及东盟—中国“10+1”自贸区取得的进展等，加快了地区经济一体化进程。第三种是两极对抗，甚至频频发生流血冲突，这种十分复杂的两极对抗在中东地区表现明显。美国和当地的伊斯兰世界相互对立，具体表现为美国同伊朗及什叶派的深刻矛盾。而美国支持的以色列又同巴勒斯坦长期对抗，巴以两极对立牵动中东全局。沙特阿拉伯等海湾国家是美国的盟国，与伊朗的什叶派形成相互对立的两极，而他们在针对以色列问题上又有某些共同点，内部关系非常复杂。也门和阿联酋相距不远，在经济上却是两极分化。所以这个地区非常不稳定，必然出现局部两极对抗甚至冲突与战争。

    冷战结束20年来的历史证明，多极化发展遇到曲折与国际力量对比严重失衡导致局部战争爆发，往往密切相关。冷战后，美国发动的四场高科技局部战争，都与美国“独大”造成局部地区国际力量对比严重失衡有关。然而，物极必反。其结果是加剧了中东地区的两极对抗以及美国与“隐形”一极之间的战争与流血事件，客观上促进了国际力量多元化的发展。

    面对国际格局演变的复杂性，我们应该谋求世界各国的共同安全与共同发展，提倡不同文明、不同发展模式多元共存，在此基础上推动实现地区经济一体化，各国彼此开放市场，逐步形成多元一体的地区合作格局，在不断增强本国综合国力的同时，与世界各国共同构建和谐世界。这些应该是中国开展公共外交应当遵守的基本理念。

    中国对美国、日本的公共外交至关重要

    中美日三国是世界经济中排名前三强的国家，对世界局势有较大的影响；美日两国政策走向对中国的国际环境具有重要影响；中国的迅速发展同样对美国和日本乃至中美日三角关系产生着越来越大的影响。美国和日本的政府、公众如何认识中国与中国自身的言行关系密切。从这个意义上讲，中国对美国和日本两国的公共外交至关重要，大有可为。

    一、中美日力量对比变化与三边关系态势。

    从力量对比的角度看，目前整体上美国仍处于绝对优势，中国处于上升阶段，日本的确有些失落。对三国综合国力对比分八项指标做简要评估，可以看到：第一，人口排序是中美日；第二，国内生产总值(GDP)排序是美中日；第三，人均GDP排序是美日中；第四，黄金储备排序是美日中；第五，出口贸易排序是中美日；第六，军事力量排序是美中日；第七，科技教育排序是美日中；第八，政治影响力排序是美中日。整体排下来，在以上八项指标中，美国有六项是第一，没有一项是第三。中国有两项，即人口和出口是第一，其他则排在后面。日本没有一项第一，而有五项排在末位。

    不过，目前看来，日本在中美日三边关系中的处境似乎是最为有利的。首先，从安全层面来看，因为美日是军事同盟，中美日关系格局是：“美日—中”，日美两国关系紧密，同中国则保持距离。在外交格局上，鸠山内阁执政后提出对等的日美关系与东亚共同体，日本居中采取美中并重的政策，有可能出现相对平衡的“中—日—美”格局。在贸易关系上，从日本的角度看出现“中日—美”格局，2009年日本对中国的出口是战后以来首次超过对美出口。但是，在直接投资领域则是“日美—中”格局。因为在日本的海外投资中，对美直接投资占30%以上，而对中国大陆和香港投资总额也不过占日本对外投资的9%。综合起来评估，从关系的紧密程度看，在中美日三边关系中，日本处在最有利状态，美国次之，中国处境仍然不利。但从彼此之间的关系现状看，2010年伊始，在中美日三边关系中，日本正小心翼翼地调整着同中美两国关系之间的距离；中日关系相对改善而中美关系风波又起；美国则与中日两国同时闹矛盾，处境相对恶化，但同时依靠中日两国购买国债支撑经济，这在历史上是前所未有的现象。

    二、奥巴马访华后中美摩擦缘何接踵而至？

    关于中美关系，很重要的是要看透美国民主党上台后会有哪些实质性进步，会有哪些倒退。民主党的奥巴马上任后，否定了布什政府新保守主义政治和新自由经济主义的政策。例如，奥巴马主张今年从伊拉克撤军，并打算对华尔街加强金融监管。另外，去年奥巴马总统访华，与中方发表的联合声明也是一个进步。但是，奥巴马政府在涉及到中美关系的重大问题上的所作所为则在不断激怒中方，使奥巴马对华外交留下“口是行非”的印象。

    其实，美国民主党上台后在以下三个问题上一定会出麻烦，引起中美摩擦。

    第一个是美国售台武器对中美关系的冲击。为什么呢？我看至少有经济和战略两大因素驱动：一是奥巴马政府没有计划发动新的局部战争，反而可能加强对台军售。因为军火商生产出来的导弹、飞机等高科技武器放在仓库里赚不到钱，不打仗必然要更多地出售武器。二是台湾当局仍然企图通过购买美国武器壮胆，增加跟大陆要价的资本，而美国面对中国壮大和海峡两岸和解，更需要利用台湾牵制大陆，防止两岸关系走得太快。结果双方一拍即合。

    第二个是贸易保护主义对中美关系的损害。因为民主党历来在贸易保护问题上比共和党要激进。特别是当美国失业率超过6%时，美国的贸易保护主义就会明显抬头，而现在达到10%以上，扩大就业已成为奥巴马政府经济政策的头等大事。在难以取得成效时，就会采取贸易保护主义，缓解国内不满的压力，实际上是转嫁执政危机。中国取代日本，成为美国贸易赤字的主要来源国，必然首当其冲地成为转嫁危机的目标。

    第三，美国民主党在标榜民主、人权方面历来比较激进。2010年2月18日，美国总统奥巴马不顾中方强烈反对，会见达赖；国务卿希拉里·克林顿也跟进会见，又使中美关系雪上加霜。

    奥巴马政府为何此时接连制造摩擦？据笔者有限的接触了解到，首先是美方认为，中美关系已经成熟，不会受这种“个案”的影响，即使有些摩擦也不会持续下去。其次是美方认为，中国反应的程度将是有限的，不会令美国难以承受。第三是美方一些人认为，尽管奥巴马访华做出友好姿态，当时没有会见达赖，但其后中国在气候变化问题、人民币汇率问题上没有对美做出回报，因此主张改变“讨好”中国的政策，对华采取强硬立场。当遇到中方强烈反应时，他们不仅不思悔改，反而开始把中国的态度归咎于中国国力增强后产生的“傲慢”，企图在国际上置中国于被动。第四是奥巴马支持率下滑，为赢得2010年国会中期选举，开始迎合国内对华强硬派的政治口味和某些利益集团的需要。由此可见，中美之间结构性矛盾、美国国内政治因素与美国决策者的误判，是最近一系列中美政治、经贸摩擦产生的根源。

    美国在上述问题上越走越远必将对中美关系造成极大损害。这表明，中国对美公共外交还有许多事情要做。首先需要使美方认识到，既然美国在防扩散和反恐等涉及美国核心利益的问题上需要继续得到中方的支持，就不要肆意损害中国的核心利益。其次要使美方了解到，其伤害中国的核心利益，会严重损害奥巴马政府在中国的形象，这等于告诉中国民众特别是中国的年轻人美国是个不可信的、必须警惕的国家。这意味着奥巴马总统访华时在上海演讲等一系列对华公共外交都将归于失败。

    三、中日关系的特殊性决定了对日公共外交的重要性。

    日本的实力地位相对下降，但日本对于中国的重要性并没有下降。中日关系在鸠山执政后开局良好。我们不希望中日关系像股市那样“高开低走”，而要“高开稳走”，但也不能期待2010年上半年中日关系再往上飚升。因为鸠山内阁基础不稳，上半年的第一要务是站稳脚跟，争取打赢7月份的参议院选战。另外，民主党执政后大幅度加强同中国的关系遭到日本右翼势力、美国鹰派势力的牵制，所以不仅不能寄予过高的期待，反而要当心出现反复。过去每当日美关系出现裂痕的时候，美日就会把“中国威胁论”作为维系和强化日美同盟的“凝聚力”。今年日美围绕冲绳基地搬迁问题的僵局如何打破，值得关注。但从总体看，鸠山执政后，中日关系的改善和加强迎来新的机遇。2010年7月参议院选举后，日本政府有可能考虑进一步加强日中关系。今年中日高层互访还会继续保持。

    与此同时，我们还要看到中日之间原有结构性矛盾依然存在，民间感情的恢复和改善仍有待努力。新中国成立以来，一向重视开展对日民间交往，通过以民促官，官民并举等多渠道、多方式的广泛交往，改善两国关系。中方对日本右翼势力美化侵略历史进行必要而坚决的斗争，目的绝不是对日本打历史牌，而是为了中日关系的健康发展和两大民族的心灵和解。这方面不仅需要继续通过形式多样的公共外交予以推进，还需要同中日各界广泛深入的交往与合作。

    处于战略机遇期的中国公共外交任重道远

    中国在战略机遇期、成长期面临两个问题：第一是成长的烦恼；第二是成长的风险。我们一定要居安思危，不要以为我们发展这么快，就太平无事了。中国2010年的GDP将超过日本，居世界第二位。然而，“脱三进二”未必都是好事，烦恼和风险可能随之而来。烦恼就是别人可能总盯着你，拿你说事。风险是，事物都不是直线发展的，事实上多极也好、多强也罢，除了美国之外的其他力量消长也是有可逆性的，也就是说多极化是有可逆性的。那么，大国在什么情况下由兴而衰呢？为什么会出现在和平条件下国力开始接近美国的大国却突然开始走下坡路呢？这个问题值得研究。

    战后迄今，美国曾经遇到过两次排名第二的大国挑战：一个是前苏联，一个是日本。前苏联曾经是美国在综合国力和政治、安全领域最有力的竞争对手，但在经济规模大体相当于美国67%的时候开始走下坡路。事实并不是老二追老大就一定会超过它。恰恰相反，苏联最终反而和平解体了。第二个挑战者是日本。苏联解体后，日本成为仅次于美国的世界第二经济大国，日美贸易摩擦加剧，日本这个美国的盟国却成为美国敲打的主要对象，20世纪90年代初甚至一度被视为美国经济安全的最大威胁。日本经济研究中心1994年曾经预测日本经济规模在2010年大体与美国并驾齐驱。然而，日本在GDP大体相当于美国近80%的时候开始下滑，2009年GDP却跌到美国的大约35%，元气大伤。

    这两个案例值得深思。以前苏联为例，其体制本身的弊端和国家发展模式，必然被美国通过军备竞赛拖垮。日本战后“轻军备优先发展经济”的出口导向模式发展到鼎盛时期，美欧联手迫使日元升值压力，造成日本泡沫经济破灭。与此同时，美国要求日本承担包括向海外派遣自卫队等更多的国际责任。日本从20世纪80年代起，在盲目追求政治大国发展模式的同时，逐步打破了国内企业的结构，削弱了传统的制造业和政府金融监管。结果在美国金融危机爆发后，日本经济受到严重冲击。

    从中可以看出，引起国际力量对比变化的重要因素之一是国家发展形态或者称之为国家发展模式的竞争。两种社会制度长期并存条件下，正是不同国家模式的竞争在悄悄地改变着国际格局的力量对比。中国改革开放是国家发展模式的调整与转型，而不是社会制度的改变，所以并非西方理解的“国家资本主义模式”。作为一种成功的国家形态，“中国模式”又改变着世界对中国的认知。如今美国已不再把中国视为不共戴天的共产国家，而开始承认“中国在走与西方不同的经济发展道路后，又提供了一种政治发展模式。”今后20年，“更多的发展中国家将会向往北京的国家中心模式，以提升经济快速发展和政治稳定的机遇，而不是跟随传统西方的市场和民主政治制度走。”2009年11月奥巴马总统访华期间发表的《中美联合声明》宣布：“各国及各国人民都有权选择自身发展道路。各国应相互尊重对方对于发展模式的选择。”这是中美两国符合时代潮流的一个重要共识。

    这里有两大问题需要提出：一是人们对世界事务的理解仍需要跳出冷战时期形成的、过度强调社会制度、意识形态对立与胜负并以此论敌友、谈是非的思维框架，需要更多地从国家形态，即国家发展模式的角度认识世界、理解对方，汲取经验教训。二是中国要防止重蹈前苏联和日本的覆辙就务必保持头脑清醒，预案在先，居安思危，防患未然。日本作为社会制度与美国相同的国家照样会遇到美国不依不饶的敲打，所以中国未来肯定会遇到新的更大挑战。中国公共外交的任务之一是，向国内公众说明世界的变化特别是中国在国际风浪中可能遇到的风险，以及如何顺应时代潮流，趋利避害，驾驭国际风云。这样，中国才能在坚决捍卫国家核心利益的同时，争取国际社会更多的理解与认同。

    刘江永：清华大学国际问题研究所教授，著有《中国与日本：变化中的“政冷经热”关系》《中日关系二十讲》等书，主编《跨入21世纪：世界与中国》《当代日本对外关系》等书。