从国家和公众两个维度出发，公共外交可以分为四个象限。象限I中，公共外交以国家为基础、由国家主导；象限II中，公共外交的中心由国家向公众转变；象限III中，公共外交的基础则由国家转变为公众；象限IV代表了“危机公共外交”的挑战，国家面临着对抗性公共利益攸关者，公众仍是公共外交的控制者。了解对抗性公众的动态和开发公共外交IV象限的相应战略是未来公共外交的最紧迫话题之一。
　　
　　9·11恐怖袭击敲响了公共外交的第一次警钟：外国公众对一国的看法将会在其国内范围内产生影响。现在，各国的公共外交正在面临第二次警钟：对抗性公众与国家政府在相互争夺全球公众的支持。2008年北京奥运会后，第二次警钟在中国响起。之后，维基解密、阿拉伯之春和占领运动也对其他国家敲响了警钟。各国政府如何有效地应对第二次警钟，是公共外交研究领域的紧迫话题。
　　
　　公共外交四象限
　　
　　各国似乎都通过地缘政治的角度看待公共外交，并且将其他国家作为竞争对手。然而，如果通过战略沟通的角度观察，公共外交最大的竞争和威胁不是其他国家，而是对抗性公众的一系列活动。除了具有挑战性的个别国家外，这些公众中政治观点和文化认同的多样性，对全球公共领域问题治理中的“规范”和“规则”提出挑战。这个现象将会影响到所有国家。
　　
　　要应对这一挑战，公共外交需要更细致入微地了解非国家行为体之外的公众。国际关系研究文献中，往往交替使用术语“国家”（state-based）和“国家中心”（state-centric）来区分国家行为体和非国家行为体。在传播学中，“以受众为中心”（audience-centric）是专门用于区分以受众的需要、利益和目标设计的信息和以赞助商的需要、利益和目标设计的信息的术语。与公共外交强调的（软）实力、消息或者形象不同，下面的公共外交象限表强调了国家和公众这两个维度在公共外交战略选择上的重要性。
　　
　　国家的公共外交
　　
　　公共外交I象限反映了传统观点：公共外交是国家主导的、以国家为中心的活动。国家主导是指公共外交活动是由国家设计、实施和控制的。以国家为中心是指公共外交活动旨在满足国家的利益、需要和目标。把重心放在传递消息和促进国家利益上，往往导致与公众的关系被忽视。公众经常视为被动的，因此与公众关系维度往往是未知的。但是，如果一个国家和公众的关系是正面的，国家形象往往是广获好评的。如果关系是负面的，这个国家与公众的沟通工作往往会遇到意想不到的阻力。国际传播和国家形象活动是以国家主导并且以国家为中心的公共外交活动的代表。
　　
　　公共外交II象限代表从以国家为中心向以公众为中心的转变，这些活动仍然是国家主动发起并赞助的。从这个意义上讲，这些活动仍然是以国家为基础的。然而，尽管国家控制活动的主动权，在公共外交II象限里，公众参与和建立积极的公共关系被认为是公共外交的关键功能。为了确保这两项关键功能，公共外交举措的消息、方式和选择的媒体平台都是为了积极的与公众产生共鸣而设计的。过去的十年中兴起的主张“关系”（relational）的方法和把公共外交当作“公众参与”（engagement）的“新公共外交”（newpublicdiplomacy）体现了以国家为基础、以公众为中心的公共外交II象限的活动。
　　
　　逆转公众的角色
　　
　　公共外交III象限代表从以国家为基础到以公众为基础的转变。数字媒体已经有效地转变了公众在与国家沟通过程中的角色：公众能够产生国家需要注意的信息，而不是单纯的作为国家发布的信息的接收者。不同于公共外交II象限中以国家为基础、公众为中心的公共外交举措寻求与公众合作，公共外交III象限中以公众为基础、国家为中心的公共外交举措寻求与国家合作。许多全球性的复杂问题，如全球气候变暖、公共健康和由公众发起的教育行动（如禁止地雷运动）都是公共外交III象限的代表。
　　
　　公共外交II象限和公共外交III的共同点是一个国家和公众之间的中立趋向正面的关系。公众往往被称为“利益攸关方”，并假定公民社会和非政府组织为公众的代表。另外还有一个隐含的假设：国家和公众有着相似的目标和观点。这些相似的观点和目标推进了关系网的建立，共同参与的对话和潜在的合作关系。
　　
　　对抗性公共利益攸关者
　　
　　公共外交IV象限着重于公众在公共外交中的作用。以公众为基础的公共外交建立在公众仍是该项目主要的控制者的基础上。以公众为中心是指这些活动的目的是满足公众的需求、兴趣和目标。有时，这些可能与国家的需求、兴趣和目标不一致，甚至相反。国家可能会面对对抗公共利益攸关者，尽管常常被忽略，但是这些公众利益相关者可能在公共外交方面更具战略意义。
　　
　　对抗性利益攸关者在有争议的公共问题中保持既得利益，因此，即使他们和国家的意见不同，他们也不能被排除公共外交外，更不能被视为“不合理的”。这些对抗性利益相关者在公众之中可能比国家更具有信誉和正当性。尝试公开挑战这些利益相关者，可能会进一步疏远国家和公众的关系。更重要的是，这些利益相关者都善于利用数字化工具和网络通信战略来制造一个能够与国家相抗衡的软实力。这些都值得引起各国的重视。
　　
　　对各国来说，公共外交IV象限代表了“危机公共外交”（crisispublicdiplomacy）的挑战。和与相对稳定的良性公众沟通不同，危机公共外交需要在一个高度透明、迅速发展和有争议的公共领域同时和多个公众群体沟通——这些公众，不仅包括国外的和国内的，还有合作性和对抗性公众。
　　
　　公共外交的未来
　　
　　从理论上讲，各国已经认识到了第一个警钟。公共外交领域中广泛使用社交媒体的策略相当明显地体现了从以国家为中心向以公众为中心的转变。各国可能不太欣赏第二个警钟，或者从以国家为基础向以公众为基础的状态转变。一份最近的公共外交报告反映了在与其他国家竞争的语境下讨论公共外交的趋势。然而，报告中提出的大多数威胁并不是来自其他国家，而是来自在公共外交IV象限中出现的对抗性公共利益相关者。
　　
　　展望未来的公共外交，国家需要迅速决定在以公众为中心的举措中是否使用以及如何使用社交媒体。各国面临的最大的潜在威胁是无视高度网络化的非国家行为者。一些国家已经经历了这样的情况。了解对抗性公众的动态和开发公共外交IV象限相应的战略是公共外交领域最紧迫的话题之一。
　　
　　作者：R.S.Zaharna（美利坚大学传播学院副教授，2011～2013年度南加州大学公共外交研究中心研究员）
　　翻译：郑钰（南加州大学公共外交专业研究生）