在中德全面推进战略伙伴关系的背景下，中国省市驻德代表机构在处理大量实务性工作的同时，丰富了中德政府间合作的层次，促进了中德双边经济关系的可持续发展，也为德国公众了解中国各地的文化多样性提供了平台。同时，此类机构之间的协调机制可更加完善，中央政府应立法指导，使其具有在海外进行中央地方合作的潜力。
　　
　　中德关系和中国省市驻德代表机构
　　
　　自20世纪80年代以来，中德非中央政府层面的政府间往来开始快速发展。1982年7月出现了第一对中德友好城市关系（武汉市与杜伊斯堡市）。在中国省市代表处设置方面，最先是设置非常驻代表或临时办事机构，从20世纪80年代末、90年代初开始，两国互设了一批常驻代表处。例如中国江苏省与德国巴符州自1986年确立友好省州关系之后，翌年便互设常驻代表处。中方的代表处设置与中国的对外经贸体制改革也直接相关。笔者在德期间对江苏省驻欧洲经贸代表处丁大纲主任进行了专门访谈，他指出在20世纪90年代，曾有不少省市级外贸企业的海外代表处常驻德国港口城市汉堡，但主要任务仅为货物查验等。随着中国对外开放程度加深和对外经贸审批权的进一步下放，目前这样的省市级外贸企业海外代表处已纷纷转制或撤销。
　　
　　本文中“中国省市驻外代表机构”是指：中国派驻到其他国家的，属于使领馆等外交机构和中央政府组成部门的驻外机构、中央级人民团体和新闻机构以外的各级政府常设机构。港、澳的特别行政区地位，也使其驻外代表机构有许多不同于其他省市驻外代表机构之处。中国省市驻德代表机构也存在多种形式，这里也包括一批受到省、市政府委托代理部分工作的企业，如中国四川省政府作为中信通国际咨询公司（China Central Consultants GmbH）的合作伙伴，其中四川省驻欧洲代表处事务实际上由该公司代理。类似的情况还有一些，如吉林省、陕西省、山西省等省份的驻德（欧）代表处。另外，一些省市商会、贸促会也在德国派有代表处。
　　
　　另一类中国省市驻德代表机构则是经由中国特区政府及其组成部门、省市政府及其组成部门通过某种形式派驻的，具有相应行政级别和由公务员身份人员（通常持公务护照、公务普通护照）负责的驻德常设机构。考虑到专业化水平和相关人员的公务性质，本文仅将此类机构纳入研究范围。此类机构有如下8个，涉及香港特区，江苏、山东两省，上海、天津两直辖市和沈阳、深圳两副省级城市。
　　
　　德国各联邦州驻华对外贸易促进机构
　　
　　根据德国驻华大使馆提供的资料，德方将德国在中国设立的此类机构统称为“德国各联邦州驻华对外贸易促进机构”（Einrichtungen der Bundesl.nder zur Au.enwirtschaftsf.rderung），这些机构都与德国商会全球网络系统（AHK）关系密切。
　　
　　德国驻外商会（AHK Deutsche Auslandshandelskammern）系统是德国工商总会DIHK系统内处理德国以外经济事务的总商会。德国内部则成立各级IHK工商会，从而形成AHK与IHK两个大的系统，共同组成DIHK。拥有广阔的联系网络和广泛专业的服务。商会在德国具有特殊地位，即分法法人地位，这一地位使得商会能在履行法律授权、政府委托的任务的过程中具有如同政府一样的权威，由此它能更好地履行这些任务。德国商会的法律地位是由相关的商会法加以保障的。在这一背景下，德国各联邦州、县市的对外经济发展具备了内部商会与驻外商会铺设的先天性关系网络。以位于上海的德国驻外商会大中华区（AHK Great China）为例，不少德国联邦州派驻中国的经贸代表机构就设置在该机构内，州以下各级地方政府也能充分利用国外AHK和国内IHK两个网络参与德方整体对外关系特别是对外经贸关系的发展。德方还不断通过明确州的专属立法权范围，适时调整和优化地方层级的联邦单位参与整体对外关系发展的网络和平台。这一源自汉萨同盟理念的商会系统工具，使得德方在进行全国上下的对外关系展开与整合中游刃有余，地方也能够很好地通过相应渠道参与到整体对外关系发展中去而不是各自为战。
　　
　　中国省市驻德代表机构的特点分析
　　
　　在对上述资料进行比较分析和对实际情况进行了解的基础上，我们不难发现中国省市驻德代表机构有这样一些特点。
　　
　　第一，与德方相比，中方缺乏德国驻外商会（AHK）这样的商会系统和框架，中国省市驻德代表机构的统合途径主要是与中方驻德使领馆，特别是经商处（室）主动联系。如前面提到的，中方驻德使领馆的经商处（室）一般将该类代表机构列入“中资机构”范围，与“中资公司”并列，或直接列入中资企业名录。但中方的海外侨团组织富有特色，上述代表机构普遍能够与在德华人华侨团保持联系与合作。实际的调研结果也证明，这些代表机构与在德驻外使领馆、其他中资机构与中资企业、海外侨团学联之间的互动是有效的。
　　
　　第二，与德方相比，中方代表机构驻地相对分散，呈现基本均匀分布的状态，而德方驻地比较集中在中国沿海发达地区。这种情况的产生，一是因为德国国内地区间发展的相对均质化，城市之间在经济和发展水平上的极化现象不明显；二是因为中方代表机构的设立往往是依托友好省州（市）的关系，与德国相应的联邦州政府、市政府签订协议后再派驻机构。一般而言，中德双方在对外结好方面都会适当考虑地域均衡性。除香港特区政府办事处以外的代表机构设立，都是通过上述途径。
　　
　　第三，代表机构的综合任务性质。和德方机构依托AHK办公和比较单一化的商事性质不同，根据实地调研和对相关负责人的访谈，中方代表机构往往是规模较小但职责范围广泛的组织。主要任务往往有招商引资与招才引智；联络驻在州、市的德方相关官员与机构；与全德（部分办事处是面向全欧）的商会、展会组织保持沟通与合作；国内人员来访接待；保持与中方驻外使领馆、经商处（室）的联系；经济商务信息的国外采集与国内传达等。随着中国“走出去”战略的实施，部分中方代表机构还增加了搭建平台，引导和协助国内企业来德发展业务的责任（如沈阳市代表处与沈阳机床厂并购德国希斯集团案）。
　　
　　此外，需要特别说明的是香港特区政府驻柏林经济贸易办事处的情况。柏林经贸办是1997年香港回归之后香港在海外成立的首个经济贸易办事处，在此之前，香港在欧洲即设有伦敦办事处、布鲁塞尔办事处和日内瓦办事处。柏林经贸办是负责香港特区政府与德国、瑞士、奥地利、捷克共和国、匈牙利、波兰、斯洛伐克共和国及斯洛文尼亚在商业关系和其他经贸事务上的官方代表机构。根据《中华人民共和国香港特区基本法》，香港特区政府可以在适当领域以“中国香港”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。这一中央政府的特别授权，使香港的国际活动有了法理保障。经贸办于2011年3月22日正式成立，目前有15位工作人员。
　　
　　存在的问题和启示
　　
　　中国省市驻外代表机构在发展国家间关系方面发挥着积极作用，也存在一些可能的问题。对于省市驻外代表机构如何影响了国家间关系发展，一些西方学者对央地争合状态下已经产生的国家间关系问题首先是表示担忧的。例如具有办理移民事务职能的魁北克驻外总代表团的存在，实际上削弱了加拿大驻外使领馆对部分加拿大公民的领事保护权，对加拿大全面发展与驻在国的关系很难说是有利的；苏格兰、加泰罗尼亚等地对内要求更高程度的自治、对外要求代表权的问题，也是英国、西班牙等国政府必须花费大量精力处理的问题，例如对内不断制定和修订法律，对外向其他国家进行解释。
　　
　　目前，中国的省市驻外代表机构还可以说是一个发展中的新事物，就作者对包括香港特区政府经贸办等机构的了解来看，他们对促进中国与驻在国关系发展方面主要起积极作用而非相反。正是在办事处筹备与成立阶段的中央政府与特区政府通力合作，才妥善解决了经贸办在德地位问题。经贸办在与德方展开交流的同时，也利用本身在欧洲的资源网络和香港在经济领域的优势，在为香港的发展寻求合作机会的同时，也向中国驻德使领馆特别是商务处（组）推介和转呈了一批合作项目。国家领导人来访和使领馆方面与德方开展高层互动的同时，香港经贸办代表也经常获邀参加高层活动等等。总的来说，特区政府驻德经贸办事处虽然与中国驻德使领馆并无隶属关系，但在加强中德关系的发展方面不仅目标一致，实际工作上的合作顺利展开。香港驻柏林经贸办的开设也使德方增加了一个全面了解中国的香港管道。
　　
　　除香港特区政府经贸办之外，中国省、市地方政府开设的驻德代表机构可以说是中德建立友好省州（市）关系的实际成果之一。这些机构虽然往往规模较小，有时仅有两、三名常驻工作人员，但其工作的综合性、落地化特点，为中德两国在加深彼此了解和加强两国国内区域间合作提供了关键的助力。在有些情况下，因为省、市代表机构驻外负责人员长期在德工作，其对相应州、市的经济商务情况有较好的把握，与这些代表的沟通或通过这些代表掌握相应州、市的州情、市情，是有助于中国驻德领馆及经商组更好地在领区开展工作的。
　　
　　需要补充说明的是，与德方相比较，中方缺乏类似德国驻外商会（AHK）这样的统一海外商会组织，虽然非中央政府驻外代表机构能够通过自身努力，在驻外使领馆的指导和海外侨团的协助下打开工作局面，但工作网络和资源仍然显得有些先天不足。与之相关的是，各省市驻外代表机构之间的沟通与合作具有临时性，虽然这些代表机构工作性质基本相同，但因种种原因容易各自为战。
　　
　　在法律法规方面，除港、澳派驻的经贸代表处，目前各省、市代表处的设立与运行，皆由省、市自行出台相关政策与文件。这并非一定要求将地方省、市驻外代表机构问题纳入全国性立法的轨道，这也不符合这些代表机构的发展现状。但作为大的中国对外关系发展的一个方面，以及起到对潜在问题的预防作用，中央政府及其组成部门出台相应的起指导作用的法规或文件极有必要。
　　
　　在合作项目方面，如果海外代表机构能以国内项目为依托，工作的目的性和工作实效将更加显著。通过在欧访谈的观察来看，目前，不少省市代表机构往往仍处在自行联系外方企业和寻求合作的阶段，在工作步骤上仍然比较缺乏计划性。
　　
　　作者：张鹏 上海外国语大学国际关系与外交事务研究院博士生
　　
　　来源：《公共外交季刊》