加拿大的公共外交有三个显著特点：一是利用承办大型国际活动这一平台，重塑加拿大的国际形象；二是运用新的公共外交工具——新媒体；三是重视把年轻人培养为公共外交的重要力量。与此同时也存在缺乏统一协调、投入不足和政党政治制约等局限。通过分析加拿大公共外交的得与失，我们可以从中得到一些启发，这将有利于中国更有效地开展公共外交活动。

    加拿大公共外交的主要特点

    二战后，随着美国的崛起和英国的衰落，传统的英、加、美北大西洋三角关系逐渐崩溃，加拿大开始真正走出英国外交控制的阴影，独立走上国际政治舞台，其公共外交也随之以无意识的状态开始发展起来。直到20世纪80年代，随着全球化的加深，国家间的互动越来越多，信息的传递和分享也越来越迅速，公共外交才开始受到加政府的关注，其外交与国际贸易部（简称DFAIT，即加拿大的外交部）下设的公共外交司专门主管公共外交事务，国际广播、国际教育项目及文化交流项目都是加拿大开展公共外交的重要工具。

    20世纪90年代后期，随着互联网的急剧扩张、信息与通信技术的发展和非国家行为体越来越多地参与到政治进程中，公共外交开始崛起。借此东风，加拿大也开始了新一轮的公共外交攻势。在1995年加拿大外交政策审议中，公共外交被视为其外交政策的“第三支柱”。1998年，为了促进外交政策“第三支柱”的顺利实施，建立了公共外交项目（简称PDP）。从1998年到2004年间，在DFAIT和联邦其他部门的协作下，PDP基金会通过加拿大驻外使团资助了很多公共外交活动，活动内容涵盖了艺术和文化交流、学术关系、通讯、外国记者赴加参观等。例如，在埃及开罗和泰国曼谷举办的电影节、德国的“加拿大艺术家演出”、阿尔及尔的书展、日本东京的“流行音乐节”。2005年出台的《加拿大外交部公共外交项目评估》认为：“这些公共外交活动提高了加拿大在国外民众中的可视度和认同感，促进了加拿大的团结和统一。”加拿大公共外交最显著的特点有三个：一是利用承办大型国际活动这一平台，重塑加拿大的国际形象；二是运用新的公共外交工具——新媒体；三是重视把年轻人培养为公共外交的重要力量。

    众所周知，承办大型国际活动是吸引全世界其他国家民众关注的最佳方法，能在最短时间内提高国家的知名度和可见性。近些年来，为了塑造加拿大“现代的、有创造力的、包容的”国家形象，加政府也通过积极承办大型国际活动，充分利用这一平台来开展公共外交，如2006年温哥华世界城市论坛、2008年法语国家首脑峰会、2010年温哥华冬奥会、2010多伦多G8和G20首脑峰会。以2010年多伦多G20首脑峰会为例，对于加拿大而言，本次峰会已经不仅仅是一场国际会议，还是一个非常重要的公共外交契机。G20峰会的直接承办者、多伦多市市长大卫•米勒在接受采访时就表示：“举办G20峰会是多伦多的骄傲。除了保证峰会安全、顺利地进行外，我们还要向全世界展示这个城市和这个国家。”加拿大政府希望几千名记者在报道G20的同时，也向全世界展示加拿大的风采。因此，一方面在会场布置上煞费苦心，堆放了很多加拿大当代艺术家们创造的艺术作品和旅游胜地的模型，甚至还有加拿大顶尖民间艺术家在现场制作加拿大的工艺品，充满了浓郁的加拿大气息；另一方面还利用高科技手段（如4D电影院）来介绍加拿大的文化、历史、科技。借助此次峰会，加拿大不仅向世界展示了其全球经济地位，还向全世界人民展示了加拿大的独特文化和发达科技，成功地塑造了国家品牌。

    加拿大公共外交的另一特点是充分利用了新的公共外交工具——新媒介。90年代后期，基于互联网的Web2.0创新型应用（称之为新媒介）的出现和盛行从根本上改变了外交的工作方式，使其从单向的信息输出（演讲、称述、新闻发布）到双向对话和跨国接触。与传统的公共外交工具相比，新媒介手段更灵活多样，覆盖的受众面更广，能够使更广范围的公众参与到公共外交中来。加拿大非常重视信息技术在公共外交中的巨大作用，将其视为推进国家外交战略的重要工具。DFAIT是世界上第一个尝试通过在线互动平台使公民直接参与外交政策制定进程中来的外交部门：早在2003年，便尝试举办了首个互动讨论——“外交政策对话”，利用网络促使公民公开回应政府的外交政策讨论文件并且在网上相互讨论。这个计划的成功激发DFAIT创造了一个永久的电子对话网站，以确保关于加拿大外交政策优先项的公众评论成为一个惯例而非一个临时活动。该网站是使公民、国内社会组织、商业和次国家行为体直接参与到构建加拿大的基本价值观指导方针中来的一种史无前例的方式，并取得了很好的效果。公共外交从单向传递向双向对话的演进过程，便是将公众视为国家意图的共同创造者与信息的共同传递者。这也正是公共外交的特点之一。

    第三个特点，重点培养年轻人成为公共外交的旗手。根据2005年的《加拿大外交部公共外交项目评估》，在加拿大开展的47个公共外交项目中，有21个项目把年轻人作为重点培养目标。这些项目向年轻人灌输加拿大外交政策理念，增加其国家自豪感，使其成为公共外交的中坚力量。例如，加拿大政府大力支持学生参加模拟联合国项目。在PDP基金的资助下，每年大约350名来自加拿各高等院校的学子参加纽约模拟联合国大赛。参赛的大部分学生认为，这项活动增进了他们与不同文化背景的外国学生之间的了解，加深了国外学子对加拿大的印象。此外，加拿大政府非常重视为年轻人创设各种国际交流机会，如交换生、学术会议和网络平台拓展，引导国内外年轻人关注和探讨加拿大话题，如加拿大的外交政策、承担的国际义务、良好的移民政策。

    加拿大公共外交的局限性

    第一，缺乏统一的外交协调机制、联邦政府和地方政府各自为政，弱化了加拿大公共外交的效能。尽管加拿大公共外交的目的之一是促进国家团结和认同感，但是在这方面的成效却不尽如人意。加拿大联邦政府和省政府在权力关系上十分混乱，加拿大省与联邦的关系，更像是国与国之间的关系，一些省政府，特别是不列颠哥伦比亚省、阿尔伯塔省、安蒂诺省和魁北克省，拥有自己特定的国际活动机构，包括海外贸易处、移民处和贸易机构，各自也都可在海外从事高可见度的外交活动。加两级政府之间也缺乏有效的权力制衡机制，在各种利益的分配上，省与联邦之间经常讨价还价，各地区包括英裔、法裔和西部的人们更多地关注各自的事务，而不是联邦事务。全球化驱使各级政府认为应该优先考虑或发展他们自己与国际社会的关系，在这种情况下，加拿大两级政府自然会缺乏统一的外交协调机制，也不可能用同一个声音在说话，这当然会导致加拿大公共外交总体操作体系运转的效率低下，其结果就是外界对加拿大的形象认知也一直是多元的、片面的甚至是对立的，加拿大想要建构“完整的政府”或“完整的加拿大”的形象目标也就难以实现。例如，加拿大东部的魁北克省，由于绝大多数人口是法裔居民，他们一直追求民族独特性，拒绝被同化。自20世纪以来，魁省分离主义开始高涨，曾经在1980年和1995年就魁省独立问题举行两次全省公投，虽然都以失败告终，但是却给加拿大的统一带来了伤害。由于魁省的特殊地位，它在加拿大的十个省和地区中享有独一无二的高度自治，在国际上的大多数活动也都是以魁省的名义进行。在这样的情况下，不管联邦政府如何努力去塑造统一的加拿大形象，都是效果甚微。

    第二，加拿大在推行公共外交方面的投入相对不足。加拿大外交部前通信战略家波特（EvanH.Potter）说过，“加拿大在公共外交上的资金投入大约为G8其他成员国的十分之一”。在作为公共外交重要手段的国际广播电视方面更是如此。国际广播方面，与其主要竞争对手G8其他成员国相比，加拿大每年仅几千万美元的资金投入实在是太少。在反恐战争的推动下，美国总共投入6亿美元扩展国际广播和电视广播机构网络，法国国际广播电台仅在广播电台上就花费2亿美元，德国之声有超过5亿美元的预算。就算和其他中小国家广播机构，如荷兰广播电台或者甚至是梵蒂冈广播电台相比，加拿大联邦政府的投资都是相当少的。在国际电视方面，加拿大没有类似英国的BBC或美国的全球电视电影服务等专门的政府资助的国际电视业务，加拿大广播公司（CBC）是加拿大唯一的全国性广播电视网，但它既不属于私人，也不属于政府，而是属于全体公民，由专门的管理机构进行管理和独立运转，其主要对象是加拿大国内观众，在加公共外交中的作用可以忽略不计。加拿大仅仅只是通过第五频道（TV）在国外播放有限数量的加拿大产的法语节目。TV5中有关加拿大的内容在欧洲占15%，在亚洲占13%，在非洲占12%，在美国和拉美占28%，并且在这些地区它被定位为说法语者的专门频道，对国外观众而言这些节目还是受到法国优势地位的影响。加拿大的电视节目经常被混合到当地电视台，或者越来越多地被淹没在以美国为主的专题频道中。国际广播电台/电视是最廉价、最有效、覆盖面最广的公共外交途径，虽然新媒介的产生导致这方面受众人数有所下降，但是它的作用依然是非常巨大的。进入21世纪后，面对迅速发展的新兴传播技术带来的巨大机遇，当西方主要发达国家都在加大国际广播电视机构竞争投入的时候，加拿大政府非但没有增加资金，反而实行收缩政策，这实在不是明智之举。

    第三，加拿大政党政治制约了公共外交的开展。加拿大联邦自1867年建立以来，就形成了保守党和自由党两党轮流执政的基本政治格局。近年来，加拿大陷于政党政治的残酷争斗泥沼之中。2006年哈珀领导的联邦保守党赢得大选，自由党结束了14年的执政生涯。哈珀采取了比所有前任都更激进的外交政策，当谈到中国、俄国、美国甚至是整个八国集团（G）时，他都是在使用非外交语言。他抛弃了加拿大在东京协议下的气候变化承诺，对联合国维和行动、军控和促进中东和平等国际事务方面都表现得漠不关心。哈珀缺乏有远见性的外交思维，逢自由党必反，完全把国家利益置于政党利益之后，对于加拿大在国际上扮演的角色没有一个明确的定位。以加中关系为例，加国内两大党派对加中关系有着不同的见解，哈珀上台之后，从言辞犀利地批评中国的人权记录、干涉西藏问题、包庇中国贪官到拒绝参加北京奥运会，将中加关系推入冰点。有调查显示，哈珀政府上台后，两国人民相互好感度在不断下降，在认为加拿大政府对待北京奥运会的态度影响了其国家形象的中国公众中，对其反感程度加深的人数比例甚至升至64.8%。

    迫于国内各种压力，为了修复同中国的关系，哈珀终于在2009年12月访华，并同中国政府签订了一系列条约。虽然两国政府间的关系开始回暖，但受伤的民众情感却非短时间内能够恢复的。公共外交是一项长期的行为，一旦受到破坏，也将需要更长的时间去修复。加拿大政党政治斗争带来的种种不恰当行为严重损害了其海外形象，在这样的背景下，其公共外交的效果必然大打折扣。有了这种种局限因素，加拿大公共外交的前景也更显不明朗和不乐观。

    加拿大公共外交对中国的启示

    中国与加拿大的国情有很多相似之处。中国是一个发展中国家，缺乏足够的硬实力资源，同样需要依靠公共外交手段来提升国家软实力。通过分析加拿大公共外交的得与失，我们可以从中得到一些启发，这将有利于日后中国更有效地开展公共外交活动。

    首先，建立统一的管理机制，推动公共外交事业的协调发展。设立统一的管理机制，是顺利实施和开展公共外交的前提和保障。由于我国公共外交事业刚刚起步，到目前为止，仍未能建立起成熟的公共外交管理机制。欣喜的是，2010年两会之后，全国政协开始承担起这一责任，委托察哈尔学会启动公共外交事业的建设。如何利用全国政协平台，加大公共外交资源的整合力度，快速推进公共外交的发展，并最终与外交部协同把我国公共外交事业做大做强，规范公共外交行为，避免出现类似加拿大各级政府各自为战的局面，是我国未来面临的重大挑战。

    其次，加大对公共外交领域的资金投入。进入21世纪之后，信息的分享与传递比以往更迅速，这在客观上也为公共外交带来了契机。随着科技的发展和互联网的扩张，信息技术在公共外交中的应用使其如虎添翼。从加拿大利用新媒介开展公共外交的成功经验中，我们应该看到公共外交的前景就在于信息技术与公共外交的完美结合。当前，西方发达国家的公共外交已经领先很多，中国如果想要在公共外交领域赶超西方的话，必然要加大投资力度，拓展公共外交渠道，促进我国公共外交事业更快地发展。

    再次，充分利用承办大型国际活动这一平台开展公共外交。从加拿大公共外交的成功经验中，我们发现承办大型国际活动是开展公共外交最有效的途径之一，也是塑造国家品牌形象的绝佳时机。这一点实际上与中国近年的做法很相似。近年，中国举办了一系列大型的国际活动，如2008年北京奥运会、2010年上海世博会、2010年广州亚运会。这些活动不仅向世界展示中国发展的新面貌，同时向世界展示中国的传统文化，提升了中国的国际形象。同样是举办大型国际活动，加拿大的做法值得我国借鉴，加拿大每举办一次大型活动，都会赋予其一种文化主题，并围绕这种主题常抓不懈，让其主题余威余热持久传播。例如，加拿大把1976年蒙特利尔奥运会的场馆改造成文化景点，传播加拿大文化和精神，经营得非常成功。中国如何赋予奥运会、世博会和亚运会以某种持久的内涵，传播中国元素，是我国必须考虑的重要问题。

    最后，要重视公共外交人才的培养和储备工作。公共外交是针对外国民众展开的，需要与目标国的民众进行沟通、交流和互动。随着中国的日渐强大，与其他国家的互动也开始越来越频繁，那么必然需要大批专业的公共外交人才。目前，中国尚未建立完善的公共外交人才培养机制，仅有几所高校作为外交人才的储备基地显然是不够的，应当加大对专业人才的培养力度，为我国公共外交事业储备生力军。此外，一些民间精英人士也是公共外交的重要人才。目前我国的公共外交基本上是政府主导的，随着时间的推移，应逐渐把公共外交的“显性身份”转移到民间，这是公共外交的本质所在，而要完成转移任务，就必须大力加强“民间公共外交大使”的培养，为公共外交的长期战略储备人力资源。

来源：公共外交季刊 作者：唐小松