联邦制的美国在外交领域方面，缺乏宪法授权的城市并不会对国家主权构成真正意义上的挑战。日本地方政府国际化工作的最终目标是增进外国对日本政治经济的了解，属于中央政府的管理之下的公共外交范畴。无论从法律上的权限划分，还是实践中的政策导向来看，中国地方政府的外事工作最基本的任务就是为中央的总体外交服务，维护国家主权和利益。
　　
　　联邦制国家的城市国际角色
　　
　　在城市的国际角色方面，最引人注意的情况自然发生在多元主义的民主国家，尤其是联邦制国家。在美国这样的联邦制国家结构中，各州也拥有一定的权力，并且其行政首长和立法机构由当地选民选出、对当地选民负责。宪法列举了外交、军事、铸币和关税等属于联邦政府控制的领域，但第十条修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”
　　
　　为了促进本州或本城市的福利，美国的许多地方政府都积极参与了国际关系活动。例如，几乎每一个州都向国外派出过贸易代表团。各州涉及到国际关系的立法数量也逐年增加。从1991年到1992年，国际性法案的动议共有343件，通过72件；从1994到1995年，提出402件，通过83件；从2001到2002年，提出的动议多达886件，通过306件。这些法案涉及到贸易、反恐和国防等诸多方面。这些趋势给予了很多自由主义者以鼓舞，开始鼓吹“平行外交”。
　　
　　但是，正如国际法学者理查德·比德尔（Richard Bilder）所指出的，“（美国）《宪法》的一个主要目的是把外交关系牢牢控制在全国性政府的手中。尽管各州和其他地方政府卷入对外事务的范围、程度有所变化，国会、政府和法院对此似乎无动于衷。”“在处理同外国关系时，联邦政府作为美国唯一代表的大原则已经牢固建立起来了。中央政府才享有外交事务上的全部、独一无二的责任，而地方政府的权威是非常有限的。”即使各州和地方政府批评别的国家，这些国家也未必知道或者上心。如果这些活动真的威胁到了美国的对外关系，那么国会、总统甚至最高法院具有阻止它们的宪法授权。例如，《美国宪法》第一条第十款规定：“任何一州都不得：缔结任何条约，参加任何同盟或邦联；”“任何一州，未经国会同意，不得征收任何船舶吨位税，不得在和平时期保持军队或战舰，不得与他州或外国缔结协定或盟约，除非实际遭到入侵或遇刻不容缓的紧迫危险时不得进行战争。”第六条规定，“本宪法和依本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律；每个州的法官都应受其约束，即使州的宪法和法律中有与之相抵触的内容。”关注地方政府国际角色的学者约翰·肯凯德（John Kincaid）认为，事实上，美国各州在签订国际协定时相当自律，严格地将协定的内容限制在自身的管辖范围之内。因此，“在订立协定的问题上几乎没有出现联邦和州的冲突。”
　　
　　在探讨美国城市的国际角色定位时，除了宪法对外交权力归属的这种明确限定之外，我们还应该注意到的一点是：州在教育卫生等领域拥有自主管理权，并不意味着城市也拥有同样的权力。“《宪法》没有提及地方政府；人们普遍将地方政府管理理解为州而非联邦政府之事。”美国城市政府的权力同时受到强调州权的“狄龙规则”和强调地方自治的思想的影响，总的来说还是州的权力占优势。学者罗思东对此有如下论述：“1868年，艾奥瓦州法官约翰·狄龙在一起诉讼的判词中，……对州与城市的关系进行了系统的表述，成为广为引用的经典案例。被总结为‘狄龙规则’的判词宣称：‘州立法机构为自治机构注入活力，否则自治机构便不可能存在。州立法机构可以创建地方自治机构，也可以摧毁它们。……可以这么说，地方自治机构只不过是寄宿在州立法机构意志之下的房客。’”狄龙规则是相当激进的关于州政府与城市关系的说明，也得到了美国最高法院的支持。在现实政治生活中，“绝大多数的市位于县的境内，但是它与县政府没有法律上的相属关系。市政府直接从州政府接受宪章，藉此确定边界，获得权职，规定组织结构与财政，并得以选举和任用官吏与雇员。市政府从城市宪章中获得对社区进行自我管理的自治权力，但由于宪章可以被修改（或是加强州的权力，或是扩大地方的权力），因而市政府的自治权力并非不能改变。市政府有在其管辖范围内执行州法律的责任，同时，也有制定只在其境内生效的地方法律法规的权力。”奇怪的是，研究城市国际角色的学者似乎很少有人注意到城市自治权限的有限性。即便在联邦制的美国，我们也很难发现在行政、司法等方面具有高度自治权力的城市；这些职能一般是由州和州管辖的县政府来承担的。在外交领域方面，我们更难以发现缺乏宪法授权的城市会对国家主权构成什么真正意义上的挑战。
　　
　　单一制国家的城市国际角色
　　
　　以日本为例，日本是一个地方具有一定自治权力的单一制国家。单一制的基本标志之一就是各行政单位或自治单位均受中央政府的统一领导，各行政单位或自治单位所拥有的权利通常由中央以法律形式授予。国家的行政、立法和司法的最高权力都属于中央。地方政府在法律上被称为“地方公共团体”，包括都道府县这四种不同的名目（职能权限基本一样，当然地位不同），其下还存在市町村或者行政区。日本宪法第八章规定：“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。”“地方公共团体的长官、议会议员以及法律规定的其他官吏，由该地方公共团体的居民直接选举之。”“地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权能，得在法律范围内制定条例。”
　　
　　但是，地方自治在理论与实践上存在着一定的落差，被日本学者称为“三分自治，七分集权”。中央政府对地方的控制主要是通过三个方面实现的。其一是事务委任制度。日本地方政府所处理的很大一部分事务都是中央政府委托下来的，而中央政府对这些事项有权进行指挥和监督。其二是地方税交付制度。地方财政的很大一部分来自中央财政的转移支付，其份额多少也由中央政府来决定。其三是人事方面。大多数都道府县长官出身于中央政府的省厅。而且，值得注意的是，日本的司法系统是垂直管理的体系，从而构成了中央集权的一个有力支柱。因此，有些学者认为，日本中央政府与地方政府的行政权力关系介于英美之间，既有一个握有很大实权的中央政府，又有宪法明文规定的地方自治制度，是集权与自治的交融。
　　
　　根据日本的《地方自治法》，在中央和地方的权限方面，中央政府重点负责以下事务：（1）关乎国家安危的事务；（2）应全国统一规定的关于全民行为以及地方自治基本准则的事务；（3）须在全国范围、从全国立场出发颁布实施的政策措施和项目等。而地方公共团体以提高居民福利为基本职责，广泛承担自主地综合开展地区行政事务的职责。
　　
　　根据这样一种权限的划分，外交事务的权力毫无疑问属于中央政府。随着城市化的发展，日本在1994年修改了《地方自治法》，赋予了县管辖之下的一些城市以更大的职权，其领域涉及到福利、卫生和城市规划等，但这仅仅是从县（相当于美国的州或者中国的省）已有的权限中获得更大的自治。在国际交流方面，日本地方政府的活动主要是通过1988年成立的自治体国际化协会（Council of Local Authorities for International Relations）来进行的。这一机构的主管单位是日本中央政府的总务省（原自治省）。日本自治体国际化协会事务局及本部设在东京，同时在纽约、伦敦、巴黎、新加坡、首尔、悉尼及北京等世界7个主要城市设置海外事务所。它的主要使命是“支援地方自治体的海外活动，收集、提供有关地区国际化的信息，开展相关调研活动。与此同时面向海外地方政府介绍日本的地方自治制度及地方行政、财政制度等，积极促进海外人士对日本的了解。”因此，我们可以看出，日本地方政府的国际化工作（或者说国际角色）的最终目标还是增进外国对日本国政治经济的了解，属于公共外交的范畴，并且在中央政府的管理之下。
　　
　　中国的中央—地方关系
　　
　　中国是实行中央统一领导制度的单一制国家。《中华人民共和国宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第八十九条规定，国务院决定中央和地方在行政工作上的分工，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，”并有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。”
　　
　　事实上，在最近一段时期，从海关、税务、工商，再到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。这样一个趋势，表明了中央集权的力度不断增大。与此同时，地方政府在一些领域的作用呈现出上升的趋势。特别是自改革开放以来，的确有越来越多的地方政府卷入了国际交流活动，地方外事工作的角色日益凸显。例如，国际友好城市的工作在各省市都是如火如荼地进行。到2012年底，我国有30个省、自治区、直辖市（不含港澳台）和404个城市与五大洲130个国家的438个省（州、县、大区、道等）和1336个城市建立了1936对友好城市（省州）关系。
　　
　　如何定位这些地方城市的国际角色呢？维护国家主权无疑是最基本的原则。中国人民对外友协关于友好城市管理的规定强调：“与敏感或热点地区国家（名单由外交部确定）开展友好城市活动，要认真执行我国外交总方针和有关国别政策。在探讨结好前，需事先请示外交部和全国对外友协，获准后方可进行。”“与外国建立友好城市关系要严格履行报批手续。地方省市与外国建立友好城市关系，由有关省、自治区和直辖市人民政府审批，报送全国对外友协核准后转外交部批准。”2003年12月，主管外交事务的国务委员唐家璇在贵州考察工作时强调：“地方外事工作要自觉服从和服务于全面建设小康社会的奋斗目标，不断强化为国家总体外交服务、为地方经济社会发展服务的意识。”2006年的中央外事工作会议提出，“要坚持外事工作的正确方向，全党全国都要切实把思想认识统一到中央对国际形势的判断上来，统一到中央提出的对外大政方针和战略部署上来，坚决贯彻中央对外工作方针政策，齐心协力做好外事工作。”因此，无论从法律上的权限划分还是实践中的政策导向来看，中国地方政府的外事工作最基本的底线就是为中央的总体外交服务，维护国家主权和利益。
　　
　　结语
　　
　　我们发现，不管是在多元主义的联邦制国家，还是中央集权的单一制国家，对外交、军事等领域的控制是一个共同的主权特征。与联邦制国家中一些州或省级单位的部分自主权相比，城市（中国的直辖市和日本的都道府除外）在不同的行政体系下都缺乏这样的权力。非主权性决定了次国家政府国际活动的从属性。次国家政府在国际事务中可以在哪些领域开展活动，如何活动，行动的目标是什么，都需要得到中央政府的许可、默认或批准。当然，这不是说次国家政府没有从事国际活动的任何自主性，而是说，存在自主性的情况下，这种自主性也是有条件的。它建立在国家的认可或默认的基础上。一旦国家认为这些自主活动损害到国家的重大利益，国家仍然可以通过各种手段予以制止。因此，当我们讨论城市的国际角色之时，我们还不能像世界体系论者和自由主义者那样漠视国家主权的强大影响。既然国家主权仍然主导着国内的外交事务，那么我们可以给国际关系中的城市和国家做一个基本性质定位：城市的国际角色从属于国家的总体外交和国家利益。（公共外交季刊）
　　
　　作者：熊九玲 中国国际贸易促进委员会北京分会党组书记、主任