新时期中国对非公共外交是中非关系可持续发展的重要保障之一，其动因主要包括克服西方政要与媒体在中非关系上片面或歪曲的立场，应对非洲自身的民主化进程中可能出现的排华宣传，引导中非关系中某些突发事件的处理。在对非公共外交机制构建上，应积极发挥中非合作论坛的统筹作用，以外交部为主要协调者，各国家职能部门平行参与，鼓励地方政府、学术机构以及在非华侨华人的参与。
　　
　　新时期中国外交方向与机制中所出现最大的变化之一，就是公共外交的兴起。当然，这并不是说中国过去就没有公共外交，而是说中国外交在新时期开始日益重视公共外交，主要体现在中国公共外交机制化建设的启动与搭建。这一点，尤其反映在中国对非公共外交上。另，这里所说的新时期对非公共外交，主要是指2000年至今这一阶段，作出这样的一种划分的核心依据就是2000年中非合作论坛的创设。本文在公共外交框架下，结合中非关系的现状与潜在的问题来探讨新时期中国对非公共外交的主要动因与机制构建，进而对中国对非公共外交未来的发展路径与核心领域进行初步的分析。
　　
　　中国对非公共外交：简短的历史回顾
　　
　　中国公共外交的研究目前主要侧重于整体性研究，很少涉及到区域或国别研究，尤其是对非公共外交研究。在讨论新时期内中国对非公共外交之前，我们有必要从宏观上去理解中非关系的发展进程以及中国对非公共外交的历史与变迁。
　　
　　新中国成立后，中非关系的发展与中国自身的历史进程有着紧密的关联。新中国建国后不久，非洲迎来了反殖民主义的浪潮。中国在力所能及的条件下，对非洲反殖民主义、争取国家独立的斗争给予了物质与道义上的有力支持。这种立场一方面是由现实的威胁所决定的，即以美国为首的西方世界对中国政治上的压制、经济上的封锁与军事上的围堵；另一方面也是由意识形态所影响，摆脱帝国主义的殖民统治，建立一个独立的、在国际社会中平等的中国成为中国政府国内合法性的重要依据。从现实的战略考虑出发，毛泽东提出了“三个世界”理论，第三世界成为中国对外政策中的重要战略回旋地，非洲自然也是第三世界的重要组成部分。中国领导人及政府在第三世界划分中所依据的标准如下：一是历史，即西方帝国主义的受害者；二是文化，即具有非西方性；三是种族，即非白人；四是经济，即总体上欠发达。第三世界中国家数最多的地区就是非洲大陆，而中国在国际社会中的承认问题，尤其是对抗西方大国不承认中国问题，需要新独立的、众多非洲国家的支持。非洲国家独立后，中国对非洲国家建设与发展又给予了大量的经济援助，其中最为著名的援非项目（对外援助部分起到公共外交的作用，而且一直以来也是公共外交的主要形态之一）即为坦赞铁路项目，该项目的纪录片在联合国播出后的影响巨大，对说服那些在恢复中国在联合国安理会常任理事国席位问题持游离态度的国家来说，有着极强的说服力。
　　
　　1964年，周恩来总理访问非洲，广泛地接触非洲社会民众，介绍新中国的国内经济建设成就和中国对外政策，并公开发表了中国对非援助的八项原则。20世纪60年代中后期至70年代大部分时间内，中国自身的国内政治进程决定了中国对外政策的主轴，驻外机构的活动受到国内政治斗争的干扰。在非公共外交的主要形态为向非洲国家宣传革命，而这一做法在现实中的效果往往起到相反的作用。
　　
　　20世纪80、90年代期间，中非关系的发展已经从以政治为主导转变为以经济合作为主导，当然政治依然是一个重要的维度。需要说明的是，从20世纪60年代到90年代期间，中非关系以政府为主导，参与主体较为单一，公共外交活动（在此期间并没有使用公共外交一词，通常的说法是人民外交与民间交流）主要是通过政府、各驻非使馆来展开的。
　　
　　概括来说，新中国成立以来至20世纪80年代，中国对非公共外交可以称之为追求国际承认的公共外交；20世纪80、90年代的对非公共外交开始转向以“经济合作”的公共外交；21世纪至今的对非公共外交可以称之为中非关系的可持续性发展与提升中国在非软权力的公共外交。与此同时，自新中国成立以来至20世纪90年代中期，中国对非公共外交主要体现在三个方面：一是驻外使馆加强与在非华侨华人的联系，由华侨华人向所在非洲国家的社会公众介绍与宣传新中国；二是对非援助，无论是大型工程修建队，还是援非教育工作者、医疗队、农业专家、飞行专家等与非洲国家民众、技术受训人员间的交往；三是文化与艺术交流。以肯尼亚为例，中国帮助肯尼亚培训的杂技团至今依然在演出，深受肯尼亚及周边国家民众的喜爱，对巩固与促进中肯关系发挥了重要的作用。在喀麦隆的情况也与肯尼亚的情况类似，中国杂技团、武术队、电影对喀麦隆民众了解中国文化、传播中国文化、提升中国软权力产生了传统政府间外交难以实现的效应。
　　
　　新时期中国对非公共外交的动因
　　
　　在新时期中非关系迅速发展的背景下，特别是随着中非外交中参与主体的多元化发展，中非合作关系中也确实存在一些问题，如在非洲的中国企业与当地国家的工会组织之间的关系问题及部分突发事件等在不断削弱中非友好关系的基础。在中非合作关系的可持续性发展问题上，中国必须要未雨绸缪，根据非洲国家与中国互相间的认知与期待，调适对非外交的运行模式与策略，加强中国对非公共外交就是迫在眉睫的任务。
　　
　　结合中非关系现实中存在某些负面影响因素，尤其是新时期中非关系中所潜在的一些问题来分析的话，新时期中国对非公共外交的动因主要有以下几个方面。
　　
　　第一是克服西方政要与媒体在中非关系上片面或歪曲的立场所带来的不利。自20世纪90年代中期以来，中非关系的快速发展给西方以巨大刺激，西方政要、媒体的各种误解与批判应运而生，主要体现在如下几个负面论调：“新殖民主义论”、“掠夺能源论”、“漠视人权论”、“援助方式危害论”以及“破坏环境论”等。
　　
　　第二是应对非洲自身的民主化进程中反对党竞选中可能出现的排华宣传。非洲很多国家实行多党制，且非洲民主化进程也在不断加快。部分非洲国家一些党派在政党政治的背景下，在竞选中打出“反华”牌。“反华”牌仅有的可能基础就是捕捉中非关系中所出现的某些问题，如中国在非企业与所在国劳工组织、当地工人之间的一些矛盾、突发事件、中国商品质量问题等。虽然这些问题是国家间经贸合作可能会出现的常态问题，但如果缺乏信息上的沟通与公共外交框架下的解释，往往会让这些打着“反华”牌的政党取得一定数量的民意基础。
　　
　　第三是中非关系中某些突发事件要通过公共外交来消解误会。2009年7月黑人冲击我国广东某派出所和2010年10月赞比亚枪击案，曾一度成为非洲媒体的热点，也成为影响中非友好关系的负面事件。突发事件的出现主要的原因是中非交往过程参与主体的多元化，给中非双方在社会管理上造成极大的挑战。尤其是中非公民在双方文化理解、宗教认识、法律规范上的了解与认知程度的不够，极容易造成双方公民在社会融合过程中的矛盾进而有可能发生突发事件。
　　
　　从这三个动因上看，新时期中国对非公共外交的主要战略目标主要是为中国在非洲的存在塑造更有利的国际环境，概括地说主要有：第一是加强中非关系中良好的民意、舆论基础；第二是提升中国在非洲的软实力；第三是服务于中国外交整体战略需要。
　　
　　新时期中国对非公共外交的机制构建
　　
　　现有的参与到对非公共外交的国家职能部门有：全国人大外事委员会、全国政协外事委员会、国务院新闻办公室、国务院侨务办公室、外交部、中联部、文化部、教育部、国家新闻出版总署、国家广电总局等；半官方机构包括：中国非洲友好人民友好协会等其他非政府组织等。其中，全国人大外事委员会为最高级别的国家职能部门，主要职责为提交、审议议案，相关的调查研究；外交部新闻司公共外交办公室，主要工作为协调外交部内属机构、外交部与其他部委间的公共外交工作，协调指导各驻外使领馆的公共外交工作以及外交调研。
　　
　　这些国家职能部门与机构构成了新时期中国对非公共外交的主要参与主体，并有不同的侧重点，依据公共外交的三个维度与具体内容，我们对中国对非公共外交的现有渠道及其主要内容进行如下分类。
　　
　　日常对话与战略沟通
　　
　　领导人访问非洲国家过程中在访问国家的大学、研讨会、社会公众的演讲以及与访问国家民众间的交流，此项工作主要由外交部、中联部涉非司局及设外使领馆负责安排；外交官员就具体事件发布的信息与解释，此项工作主要由外交部新闻司负责。
　　
　　中长期的重要机构与个体之间互动
　　
　　一是政府支持下的学术机构之间的项目合作、文化与媒体交流等。学术机构之间项目合作主要体现在2010年3月20日正式启动的“中非联合交流计划”上，在组织机构上依托于中非合作论坛后续行动委员会，具体由外交部非洲司与财政部来统筹，国内主要非洲研究机构参与。“中非联合交流计划”是中非合作论坛第四届部长级会议对非合作新八项举措的一项重要内容，主要支持有关中非关系与非洲发展问题的学术研究、交流活动，包括学术交流考察互访、开展专题与联合课题研究、举办研讨会、出版研究成果。此项工作目前主要由外交部非洲司负责。
　　
　　二是非洲华人华侨既是中国对非公共外交的受众，又是中国对非公共外交主体的组成部分。驻非华侨华人在非洲国家的活动、表现及其与中国所存在的特殊情结、特殊联系会给中国外交带来可能是政府渠道不易控制或者是忽视的沟通途径。非洲华侨华人在所在国的经济、政治、文化诸多领域里的参与已经成为中非交往过程中一个不可忽视的力量，不但体现在非洲华侨华人本身在所在国的发展、地位的提升，而且已经影响到中国对非经贸、政治、军事等领域的外交方向。加强与非洲华侨华人的联系、交流及其涉及到的公共外交的开展主要由各驻非使领馆、国务院侨务办公室负责。
　　
　　三是教育援助，包括非洲留学生、交换生项目与孔子学院的汉语教学与中华文化的传播。目前，中国在非洲17个国家共建立了21所孔子学院及4所孔子课堂，而在2006年中国在非洲所设立的孔子学院只有6所，从国家汉办在非洲成立孔子学院的增长速度就可以看出中国近几年来在对非公共外交、提升国家在非软实力的重视。此项工作主要由教育部（国家汉办）负责。
　　
　　四是中非媒体交流。主要包括：媒体跨国股份；中国媒体以优厚的条件向非洲媒体供稿与提供节目，拓展中非在新闻产品制作、传播与营销方面的合作领域与渠道；举办新闻研讨班。截至2010年6月，国务院新闻办公室连续举办7届非洲国家政府官员新闻研修班。虽然这种研修班在很大程度上属于政府间外交，但非洲国家政府官员新闻研修班中的成员除了非洲国家新闻官员外，还包括非洲国家主流媒体的负责人，尤其是通过研修班让非洲国家新闻官员与主流媒体负责人更为准确地了解与认识中国，从而间接地让非洲各国公众准确地了解与认识中国，部分起到对非公共外交的作用。
　　
　　从中国现有的对非公共外交的制度安排上看，主导中国对非公共外交机构相对分散，系统性不强，尤其是缺乏核心的领导机构。外交部新闻司下设的公共外交办公室是目前唯一单独为公共外交而设立的国家职能机构，虽负责外交部部属机构的公共外交事务（自然也包含对非公共外交事务）以及部委间的有关公共外交的协调工作，但在机构级别上难以负起公共外交的统筹规划任务。但就新时期中国对非公共外交事务来说，现有的整合框架主要是中非合作论坛，但平行参与机构的协调工作依然不够充分。
　　
　　在参与主体上，新时期中国对非公共外交依然以国家为主要参与主体，而非政府组织、人民团体以及在非华侨华人的主动性、参与度及统筹安排依然不足。在战略目标上以及对非公共外交要实现的目标的轻重缓急上并不明确。就当下来说，新时期中国对非公共外交的三个动因可以视作短期战略目标序列的重要参照。
　　
　　应该说中国公共外交体系及机制建设仍然处在探索阶段，对非公共外交机制构建也仍然处在整合与优化的关键时期。结合现有的中国对非公共外交机构与渠道，新时期中国对非公共外交应积极发挥中非合作论坛的统筹作用，各国家职能部门平行参与且以外交部为主要协调者，同时积极鼓励地方政府、学术机构以及在非华侨华人的参与。这样，从中央政府到地方政府再到其他参与主体可形成相对较为系统的中国对非公共外交机构框架，也可让现有的对非公共外交构建中的机制更为完善。这里，值得一提的是，地方政府、学术机构在未来的中国对非公共外交中会起到更为积极的作用。目前中非关系中的一些突发性事件及累积起来的一些矛盾主要是中国在非机构、公民与非洲当地相关机构、公民之间的融合与协调出现脱节或困难造成的。以浙江为例，浙江省金华市贸促会曾组织金华（包括义乌）一些涉非企业参加浙江师范大学中非商学院的培训班，培训内容涉及到非洲政治、经济、文化、法规等诸多方面。目前，这一培训项目处于试运行阶段，效果有待检验，但对于一些对非洲缺乏深入了解的民营企业与赴非工作人员来说，无疑将起到认识非洲、了解非洲的积极作用，从而也成为新时期中国对非公共外交的一项重要内容。（公共外交季刊）
　　
　　赵俊：浙江师范大学非洲研究院副研究员。